在我国的法律体系中，行政措施是行政机关依法行使职权，对特定行政管理事项作出的具有普遍约束力的行为。制定行政措施是一项严肃而复杂的法律活动，涉及到法律依据的确认、程序遵循等多个方面。以下是行政措施制定的详细过程和关键要素。
一、法律依据
1. 宪法与法律
行政措施的制定首先必须符合《中华人民共和国宪法》和全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，任何行政措施都不能与宪法相抵触。
2. 行政法规
国务院根据宪法和法律制定的行政法规，是行政措施制定的重要依据。行政法规通常针对全国性的行政管理事项，具有普遍适用性。
3. 部门规章
国务院各部门根据法律和国务院行政法规制定的部门规章，也是行政措施制定的重要参考。部门规章针对本部门的具体行政管理事项，具有特定的适用范围。
4. 地方性法规和地方政府规章
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据法律、行政法规制定的自治条例和单行条例，以及省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规制定的规章，都是行政措施制定的地方性依据。
二、程序详解
1. 调查研究
在制定行政措施之前，行政机关应当对相关行政管理事项进行调查研究，了解实际情况，听取各方意见。
2. 公开征求意见
对于可能影响公民、法人和其他组织合法权益的行政措施，行政机关应当公开征求意见，保障公众参与。
3. 审查论证
行政措施在正式制定前，应当经过合法性、合理性、必要性审查，并组织专家论证。
4. 审批
根据行政措施的层级和内容，可能需要经过不同层级的审批。例如，行政法规需由国务院审批，部门规章需由国务院有关部门审批。
5. 发布
行政措施经批准后，由行政机关正式发布，并可以通过政府网站、报纸等媒体予以公告。
6. 实施与监督
行政措施发布后，行政机关应当组织实施，并接受社会监督。对于行政措施的实施情况，可以定期进行评估。
三、案例说明
例如，某市政府为了改善城市交通状况，决定出台一项关于限制机动车通行的新规。以下是该行政措施制定的简要流程：
- 调查研究：市政府相关部门对城市交通状况进行了全面调研，并听取了交通专家和市民的意见。
- 公开征求意见：市政府通过媒体发布了征求意见稿，广泛征求公众意见。
- 审查论证：市政府法制办对征求意见稿进行了合法性审查，并组织专家进行论证。
- 审批：新规经市政府常务会议审议通过，并报上级政府审批。
- 发布：新规经批准后，通过市政府网站和报纸正式发布。
- 实施与监督：市政府相关部门负责新规的实施，并接受市民监督。
通过以上流程，可以看出行政措施制定的严谨性和规范性。在制定行政措施时，行政机关必须严格遵循法律法规，确保行政措施合法、合理、有效。